16 февраля в в Самаре прошел первый семинар нового этапа «Школы гражданских лидеров» — проекта, организованного по инициативе партии «Гражданская платформа». Проект этот, начавшийся с серии семинаров в нескольких регионах России в 2012 году, и набравший силу в 2013, продолжается и теперь. Самара, как один из регионов-платформ — по-прежнему, в первых рядах.
Стоит отметить, что первый семинар ШГЛ в нынешнем году по уровню сильно отличался от прошлых. Как будто в 2013‑м там сидели «подготовишки», а сейчас, как минимум — страшеклассники. Раньше разговоры шли все больше об общепонятных любому активному гражданину темах: наличие/отсутствие демократии, местного самоуправления, абстрактных картинах выхода России из перманентного политико-экономического кризиса. Тема нынешнего семинара была: «Федерализм. Региональная политика. Местное самоуправление — задачи и проблемы реформирования».
Приглашенные специалисты были как глубокими теоретиками, так и практиками (Борис Немцов) проблемы. Поэтому уровень первого семинара ШГЛ в 2014 году я бы лично оценил на порядок выше того, что слышали мы в 2013. Тогда, в 2013‑м, это, действительно, напоминало подготовку к серьезному разговору. Сейчас — серьезный разговор начался. С цифрами, фактами, доказательствами, аргументами, схемами и всем прочим прилагающимся. Такой разговор, который, скорее, свойствен студентам вуза, чем просто любителям поболтать о том, как всё плохо в современной России.
Первый докладчик, директор региональной программы Независимого института социальной политики (НИСП) Наталья Зубаревич, по-моему, серьезно озадачила слушателей обилием диаграмм и графиков, которыми иллюстрировала свой доклад. Тем более, что часть из них на небольшом демонстрационном экране была не так уж хорошо видна, и это несколько затрудняло восприятие слов докладчика, постоянно ссылавшегося на них.
Но основные тезисы все же были понятны. Сейчас перед Россией остро стоит вопрос децентрализации, поскольку само конституционное федеральное устройство представляет именно такую идею: распределение полномочий между центром и субъектами федерации. Сейчас такого распределения нет вообще — все решает центральная власть. Это перекошенная модель федерализма, когда, в условиях идущего экономического кризиса, центральная власть отдает на места социальные обязательства, не снабжая их экономическими полномочиями (то есть, не сопровождая финансовыми средствами).
Каковы же способы децентрализации управления? Их Наталья Зубаревич назвала несколько, но тут же часть из них раскритиковала сама. Например: перераспределение собираемых налогов между центром и регионами (о чем позже говорил Борис Немцов). Зубаревич рассказала, что это перераспределение не будет панацеей: сейчас и так около 50% налогов, собираемых в регионах, остаются им. Другое дело — абсолютно непрозрачный и нерегулируемый ныне механизм дотаций, субсидий и прочих трансфертов из центра в регионы. Работающий по принципу «кто что пролоббирует, тому то и дадут». Значит, единственный экономический механизм — регулирование трансферов из федерального бюджета на какой-то прозрачной и понятной всем основе (этот тезис Наталья Зубаревич проиллюстрировала слайдом, на котором видно, когда деньги в регион из центра идут по общему принципу, а когда — по загадочному, с формулировкой «инвестиции на иные цели».
Бюджеты регионов все глубже влезают в долги (в среднем по России — 27% от собственных доходов региона, в Самарской области — 39%, но и она не чемпион. В других регионах цифры доходят и до 145%). Таким образом, на ближайшие пару лет некий уровень стабильности будет обеспечен, а затем — ни в центре, ни в регионах не останется денег ни на выполнение социальных обязательств, ни на инфраструктурное развитие субъекта.
Казалось бы, тупик. Но напоследок Наталья Зубаревич отметила, что есть еще один путь децентрализации — снижение административной нагрузки на регионы. Сейчас на одного регионального чиновника на территориях приходится по 2,5 чиновника различных федеральных ведомств. Если снизить эту управленческую сверхцентрализацию (не только в смысле количества чиновников, но и в смысле тех немыслимых разнообразных норм и форм контроля, которых они требуют), то и малому бизнесу на территориях, и местному самоуправлению, как одной из составляющих децентрализации, развиваться будет легче. А децентрализация, или подлинная федерализация — дело насущное. Вопрос будущего страны.
Что и доказали остальные докладчики. Борис Немцов (не в первый раз посещающий Самару и знающий здешнее положение не понаслышке), был в своем докладе не столь академичен, как Наталья Зубаревич, но очень доходчив. Во-первых, отметил, что любую возможность для оппозиции легитимным путем попасть во власть надо приветствовать, и привел в пример себя, избравшегося депутатом Ярославской губернской думы осенью 2013 года. Что принесло много преимуществ не только жителям региона, но и российской оппозиции в целом. В частности, по недавно измененному закону о партиях (Немцов выдвигался от партии «РПР-Парнас»), любая партия, желающая участвовать в любых выборах, должна иметь хотя бы одного своего избранного в региональные органы власти представителя, чтобы не собирать уйму подписей. Теперь у РПР-Парнас есть такой представитель, и она может спокойно выдвигать своих представителей в любом регионе страны на любых выборах.
И вообще, Немцов не противник того, чтобы оппозиция использовала любые конституционные шансы для проникновения во власть. Но он не согласен с тем, что в России возможен «ограниченный кровопролитный мирные протест» как на Майдане в Киеве (кстати, сейчас, в дни событий на «Евромайдане» Немцова на Украину не пускают тамошние власти, хотя он один из единственных россиян-обладателей украинского ордена Ярослава Мудрого).
Следующий лектор, Ирина Бусыгина, профессор МГИМО, задалась вопросом «Федерализм как стратегический выбор и можно ли его «отменить»?
Нет, федерализм для России не был стратегическим выбором, считает она. Но он был единственно возможным в тот момент, чтобы предотвратить распад страны вообще. Это был единственный способ обеспечить некоторую лояльность регионов в условиях слабого центрального управления.
Но сейчас ведь наступили другие времена. Выстроена вертикаль власти. Центр силен до такой степени, что режим «ручного управления» действует на территории всей страны. Так нельзя ли отменить федерализм?
Нет, нельзя, и первый, кто не станет этого делать — власть. Поскольку федерализм очень выгоден авторитарной власти (об этом говорил и следующий докладчик, великолепный лектор Андрей Захаров, журналист-международник, редактор журнала «Неприкосновенный запас: дебаты о политике и культуре»). Выгоден ей (центральной власти) федерализм потому, что прекрасно позволяет, формально поддерживая федеральную модель (якобы самоопределение субъектов федерации) «сбрасывать» на них все больше социальных обязательств, не снабжая это сбрасывание ни полномочиями, ни финансовыми средствами. При этом за все будут отвечать «плохие» региональные власти, а «хорошие» федеральные в нужный момент отрегулируют проблему (на короткое время) «в ручном режиме». Такая модель нереального федерализма мертва, считают Ирина Бусыгина и Андрей Захаров (их рассказы во многом пересекались), но путь у реальному федерализму, вне которого Россия тоже не сможет существовать, а просто распадется на несколько территорий, долго и труден.
Он идет через налаживание системы честных выборов, через двойное делегирование полномочий (а не только обязательств) — от центра к регионам, от регионов — к местному самоуправлению. Он займет долгое время.
Тем более, что часть этого времени, как отмечали все докладчики, мы потратили на движение в обратном направлении — от федерализма неизвестно куда. Теперь придйтся рано или поздно проходить тот же путь, что и в 90‑х, вновь. Будем готовиться. Тем более, что и на ином пути нас ничего хорошего не ждет.
